《藥品上市后變更管理辦法（試行）》政策解讀
一、制定《藥品上市后變更管理辦法（試行）》的目的和現實意義是什么？
隨著科技的進步，新的技術、設備、新的科技成果越來越多的應用在藥品研究生產領域，對藥品研發和已上市藥品的質量提升起到了重要作用，由此帶來的藥品生產過程中的變更是生產常態，也是客觀必然。充分發揮先進生產技術和科技成果對藥品產業的促進作用，同時加強藥品上市后變更管理，保障人民群眾用藥安全，是藥品上市后變更科學監管的重要任務。基于藥品產業現狀和藥品監管工作實際，制定適應新形勢下的藥品上市后變更管理規定既是產業發展需要，也是監管需要。國家藥監局根據《藥品管理法》《疫苗管理法》《藥品注冊管理辦法》《藥品生產監督管理辦法》，制定了《藥品上市后變更管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）。
《辦法》落實了《藥品管理法》對藥品生產過程中的變更按照風險實行分類管理的要求，進一步明確了藥品上市后變更的原則和常見情形，規定了持有人義務和監管部門職責，為藥品上市后變更管理提供了依據。一方面鼓勵持有人運用新生產技術、新方法、新設備、新科技成果，不斷改進和優化生產工藝，持續提高藥品質量，提升藥品安全、有效和質量可控性。另一方面，堅決貫徹習近平總書記對于藥品監管工作“四個最嚴”的要求，規范藥品變更行為和變更監管，嚴厲打擊非法變更，落實持有人主體責任，保障人民群眾用藥安全。
二、《辦法》起草過程中對公開征求意見的采納情況如何？
《辦法》在起草過程中分別赴上海、北京、江蘇等地調研，召開座談會，充分聽取部分省級藥品監管部門、代表性企業意見，并于8月1日至15日在國家藥監局網站公開征求意見。共收到國家藥監局直屬單位、省級藥品監管部門、行業協會、境內外持有人、研發機構等1116條意見。我局對反饋意見逐條梳理、研究、討論，對大部分意見予以采納，不予采納的意見主要集中在以下方面：
（一）建議持有人變更由省級藥品監管部門批準。不予采納理由：根據《藥品管理法》第四十條規定“經國務院藥品監督管理部門批準，藥品上市許可持有人可以轉讓藥品上市許可。......”，持有人變更的審批應為國家藥監局事權，由藥審中心進行批準。
（二）持有人變更申請中，要求受讓方具有相應生產范圍的《藥品生產許可證》，建議細化《藥品生產許可證》類型或者刪除獲得《藥品生產許可證》的要求。不予采納的理由：為貫徹《藥品管理法》對持有人的要求，落實持有人責任，《藥品生產監督管理辦法》第七條中明確細化了委托他人生產制劑的持有人應具備的條件，同時要求持有人辦理《藥品生產許可證》。《藥品生產許可證》的類型已有專門規定，持有人按照有關規定執行即可。
（三）建議明確年度報告程序、藥品品種檔案格式等。不予采納的理由：年度報告程序、藥品品種檔案格式與《辦法》無直接關系，并且國家藥監局有關部門正在研究制定相關文件要求，相關內容將在專門文件中進行明確。
（四）建議參照境內生產藥品與省級藥品監管部門就變更管理類別的溝通程序，設定境外生產藥品在藥審中心的溝通程序。不予采納的理由：目前藥審中心已經建立和優化了溝通交流制度，并且運行順暢，本《辦法》中不再贅述。
（五）建議明確第31條中持有人改正和開展風險評估的具體步驟和程序。不予采納的理由：持有人改正和開展風險評估的具體步驟和程序是藥品上市后管理工作中的通行做法，不是變更管理特有環節，持有人應按照藥品上市后監管工作要求開展相關工作。
（六）建議明確廠房設施及倉庫等的變更。不予采納理由：廠房及倉庫的變更按照《藥品生產監督管理辦法》、藥品生產質量管理規范等相關規定實施，本《辦法》中不再贅述。
三、持有人在藥品上市后變更管理中的責任和義務都包括哪些？
《辦法》第一章總則部分條款對持有人在藥品上市后變更中管理的責任和義務進行了明確。持有人是藥品上市后變更管理的責任主體。持有人上市后變更管理義務包括：主動開展藥品上市后研究，實現藥品全生命周期管理，建立藥品上市后變更控制體系，制定實施持有人內部變更分類原則、變更事項清單、工作程序和風險管理標準，確定變更管理類別，依法規規定和變更管理類別申報并經批準、備案后實施或報告。
四、如何申請持有人變更？持有人變更獲得批準后，還需要開展什么工作？
為了適應持有人制度管理需要，《藥品生產監督管理辦法》明確了持有人申請辦理《藥品生產許可證》的條件，委托他人生產制劑的持有人符合條件的，可取得《藥品生產許可證》。
申請變更境內生產藥品持有人的，受讓方應先向所在地省級藥品監管部門申請核發相應生產范圍的《藥品生產許可證》，獲得批準后，根據《藥品管理法》的規定，受讓方應向藥審中心提出變更持有人的補充申請。僅變更藥品持有人的，屬于不需技術審評的審批事項，因此，申請人應提供藥品的生產場地、處方、生產工藝、質量標準等不發生變更的承諾。
藥品持有人變更獲得批準后，應按照《辦法》第8條的有關規定做好后續工作。
五、藥品轉讓過程中，僅持有人變更，生產場地、生產工藝等其他事項均未發生變更的，在持有人變更獲得批準后是否需要藥品生產質量管理規范的符合性檢查？
持有人的質量管理體系變更是影響藥品質量的重要因素之一，持有人變更后，雖然藥品生產場地、生產工藝等未發生變更，但持有人的質量管理體系發生了變更，變更后的持有人能否在原藥品生產場地上按照GMP要求，持續穩定的生產出與原藥品質量和療效一致的藥品并承擔藥品全生命周期的主體責任事關公眾用藥安全。因此，即使藥品生產場地、生產工藝等均未發生變更，變更后的持有人及藥品生產企業均應滿足藥品生產質量管理規范的符合性檢查要求，轉讓的藥品在通過藥品生產質量管理規范的符合性檢查，符合產品放行要求后，方可上市銷售。
六、藥品轉讓過程中，在持有人變更的同時，發生藥品生產場地、生產工藝變更，如何申報？
藥品轉讓過程中僅發生持有人變更，不發生其他注冊管理事項變更的，按照《辦法》第8條規定的程序辦理，不需技術審評的審批事項辦理時限為20個工作日。擬轉讓的藥品需要變更藥品生產場地、生產工藝、處方等的，可以在持有人變更獲得批準后，由變更后的持有人（受讓方）按照變更技術指導原則要求開展研究后按要求申報補充申請、備案或報告。因特殊需要，擬將持有人變更與其他補充申請合并申報的，技術審評時限按照《藥品注冊管理辦法》第96條規定執行。
七、境外生產藥品變更如何辦理？
境外生產藥品發生的審批類或備案類變更直接向藥審中心提出補充申請或備案。
境外生產藥品在境外藥品上市許可持有人之間轉讓，由受讓方向國家局藥審中心提出補充申請。
境外生產藥品生產場地變更，且變更后場地仍在境外的，按照相關技術指導原則進行研究、評估和必要的驗證，向藥審中心提出補充申請或備案。
八、已在境內上市的境外生產藥品轉移至境內生產的，在變更辦法發布后如何辦理？
為避免政策變化影響行政相對人的權益，原國家食品藥品監督管理局發布的《關于印發藥品技術轉讓注冊管理規定的通知》（國食藥監注〔2009〕518號，以下簡稱518號文）中境外生產藥品（原進口藥品）通過藥品生產技術轉讓為境內生產的，我局設置了2年的過渡期，在過渡期內，境內持有人可繼續按照518號文的要求辦理，也可按照《辦法》第10條要求申報。
九、《辦法》第10條適用于什么樣的情形？
《辦法》第10條規定了已在境內上市的境外生產藥品轉移至境內生產雖然以仿制藥注冊分類申報，但是可以簡化申報資料要求，在參比制劑認定等方面也給予特殊規定，具體政策措施另行制定發布。
十、境外生產藥品上市后發生變更的，是否允許同步向境內外監管部門提出申請？
境外生產藥品上市后變更主要涉及行政信息類變更和技術類變更。涉及行政信息類的變更，境外相關部門批準證明文件是重要參考文件，原則上，境外持有人在提交申請時應提供境外已經獲得批準的證明文件。
隨著藥品審評審批制度改革不斷深化，我國技術審評力量不斷加強，越來越多的創新藥選擇在中國及其他國家同步申報上市，對于這類藥品在上市后發生的涉及技術類變更是否可以在境內外監管部門同步申報，我局將根據不同藥品的監管實際在后續配套文件中規定。
十一、為落實新修訂《藥品注冊管理辦法》《藥品生產監督管理辦法》要求，《辦法》對藥品生產場地變更程序進行了哪些優化？
2007版《藥品注冊管理辦法》規定，變更藥品生產場地需由持有人向省級藥品監管部門分別提出變更《藥品生產許可證》和藥品注冊批準證明文件申請，獲得批準后方可生產藥品，在一定程度上增加了持有人負擔。為落實“放管服”要求，充分發揮省級藥品監管部門作用，優化藥品上市后變更申報程序，新修訂《藥品注冊管理辦法》《藥品生產監督管理辦法》對藥品上市后的藥品生產場地變更程序重新進行了規定，根據《藥品生產監督管理辦法》第16條，藥品上市后發生藥品生產場地變更的，只需向省級藥品監管部門提出變更《藥品生產許可證》申請。《辦法》第14條對具體程序進行了細化明確，《藥品生產許可證》變更獲得批準后，由省級藥品監管部門直接在變更系統中更新藥品注冊批準證明文件及其附件上的藥品生產場地變更信息，簡化持有人申報程序，提高效率。
生物制品等有特殊規定的除外。
十二、在藥品生產場地變更工作中，省級藥品監管部門承擔的工作有何變化？
藥品上市后發生藥品生產場地變更的，持有人應按《藥品生產監督管理辦法》《藥品注冊管理辦法》和藥品生產場地變更指導原則有關規定進行充分的研究，按程序提出《藥品生產許可證》變更申請。省級藥品監管部門在審查《藥品生產許可證》變更申請時，應按照《藥品生產監督管理辦法》《藥品注冊管理辦法》和藥品生產場地變更指導原則有關規定進行現場檢查和技術審評。符合要求的，對其《藥品生產許可證》相關信息予以變更。為服務持有人，簡化申報程序，僅發生藥品生產場地變更的，省級藥品監管部門在藥品注冊備案變更系統中同時對持有人藥品注冊批準證明文件及其附件載明的生產場地或生產企業的變更信息進行更新。
十三、持有人如何落實好《辦法》第14條關于變更藥品生產企業的有關要求？
國家對藥品管理實行藥品上市許可持有人制度。藥品上市許可持有人可以自行生產藥品，也可以委托符合條件的藥品生產企業生產。
《辦法》緊扣《藥品管理法》《疫苗管理法》《藥品注冊管理辦法》《藥品生產監督管理辦法》的立法宗旨和有關規定，進行制度銜接，保障有關規定順利實施。一是《辦法》詳細劃分了當前變更藥品生產企業的情形，方便持有人針對不同情形進行相應的生產場地和生產范圍的變更管理。二是明確變更的申請流程，持有人（藥品生產企業）應當落實主體責任，按照要求進行研究、評估和必要的驗證，向所在地省級藥品監管部門提出變更《藥品生產許可證》的申請。省級藥品監管部門批準《藥品生產許可證》變更后，對持有人藥品注冊批準證明文件及其附件的有關信息進行更新。三是所在地省級藥品監管部門應當在《藥品生產許可證》的變更審批過程中，依職責做好現場檢查和技術審評，督促持有人持續穩定生產出與變更前藥品質量和療效一致的產品。四是對于生物制品的變更進一步明確管理要求，必要時向藥審中心提出補充申請。
十四、變更藥品生產場地的同時，藥品生產工藝、處方、質量標準等其他注冊管理事項一并發生變更的，如何辦理？
僅發生藥品生產場地變更，不發生其他注冊管理事項變更的，按照《辦法》第14條規定辦理。變更藥品生產場地的同時，藥品生產工藝、處方、質量標準等其他注冊管理事項一并發生變更的，持有人應先行向省級藥品監督管理部門提出《藥品生產許可證》變更申請，獲得批準的，由省級藥品監管部門變更《藥品生產許可證》信息，同時在備案系統更新藥品批準證明文件上的藥品生產場地變更信息，同時注明：該藥品同時發生（藥品生產工藝、處方、質量標準等）變更，獲得批準或備案完成后方可生產上市。持有人向藥審中心提出變更藥品生產工藝、處方、質量標準等其他注冊管理事項的補充申請，獲得批準后，及時報告省級藥品監管部門。需要開展檢查、檢驗的，由相關部門應及時進行檢查并抽取樣品。
注冊核查與藥品生產質量管理規范符合性檢查擬同步實施的，參照《藥品注冊管理辦法》第48條和《藥品生產監督管理辦法》第52條有關規定執行。
十五、生物制品的藥品生產場地變更如何辦理？
生物制品的變更指導原則中對藥品生產場地的變更進行了分類，屬于重大變更的報藥審中心批準，屬于中等變更的報省級藥品監管部門備案。生物制品發生藥品生產場地變更的，應先行向省級藥品監督管理部門提出《藥品生產許可證》變更申請。根據變更指導原則，藥品生產場地變更屬于中等變更的，按照《辦法》第14條規定辦理；根據變更指導原則，藥品生產場地變更屬于重大變更的，《藥品生產許可證》變更獲得批準后，持有人向藥審中心提出變更藥品生產場地的補充申請，藥品生產場地變更信息在補充申請批件中載明，與原批準證明文件配合使用。
十六、《辦法》第14條關于變更藥品生產場地的相關規定同時涉及藥品生產許可證和藥品批準證明文件變更，是否會導致新申報藥品無法辦理許可證？
《辦法》第14條規定了已上市藥品發生藥品生產場地變更的程序和要求。按照《藥品注冊管理辦法》要求，申請人申報藥品注冊時需提供《藥品生產許可證》，省級藥品監管部門按照《藥品生產監督管理辦法》要求向申請人核發《藥品生產許可證》即可，二者并不矛盾。
十七、持有人與受托生產企業不在同一省時，應向哪個省級藥品監管部門提出藥品生產場地變更申請？
持有人對藥品上市后變更負主體責任，應由持有人向持有人所在地省級藥品監管部門提出變更《藥品生產許可證》的申請，并由持有人所在地省級藥品監管部門在變更系統中對持有人的藥品批準證明文件中藥品生產場地變更的相關信息進行更新。受托生產企業所在地省級藥品監管部門按照相關規定配合做好相關工作。
十八、持有人委托他人生產的條件下，已上市藥品變更藥品生產場地的，受委托的藥品生產企業如何辦理藥品生產場地變更？
受委托的藥品生產企業按照《藥品生產監督管理辦法》等相關文件要求辦理《藥品生產許可證》變更，與《辦法》第14條規定不矛盾。
十九、原料藥的變更如何辦理？
《辦法》明確規定了原料藥的變更原則。已經通過審評審批的原料藥發生變更的，原料藥登記人應按照現行藥品注冊管理有關規定、藥品生產質量管理規范、技術指導原則確定變更管理類別后經批準、備案后實施或報告，相關信息由登記人及時在登記平臺更新。變更實施前，原料藥登記人應將有關情況及時通知相關制劑持有人，便于制劑持有人開展后續工作。
未通過審評審批，且尚未進入審評程序的原料藥發生變更的，原料藥登記人可以通過藥審中心網站登記平臺隨時更新相關資料。
二十、持有人應如何確定、調整藥品上市后變更的管理類別？
持有人是藥品上市后變更管理類別確定的主體。首先，持有人應判斷變更管理類別是否在法律、法規中有明確規定或技術指導原則中已有明確要求，如已有明確規定或明確要求，持有人一般應根據有關規定確定變更類別。
其次，變更情形在法律、法規或技術指導原則中未明確變更管理類別的，但持有人根據內部變更分類原則，結合產品特點、研究和評估結果，能夠確定變更管理類別的，按照持有人確定的變更管理類別執行。
再次，持有人無法確定變更管理類別的，可在充分研究、評估和必要的驗證基礎上與省級藥品監管部門進行溝通，意見一致的按規定實施；對是否屬于審批類變更意見不一致的，持有人應當按照審批類變更，向藥審中心提出補充申請；對屬于備案類變更和報告類變更意見不一致的，持有人應當按照備案類變更，向省級藥品監管部門備案。具體溝通程序由各省級藥品監督管理部門自行制定。
最后，持有人可以根據管理和生產技術變化對變更管理類別進行調整。其中，降低技術指導原則中明確的變更管理類別，或降低已確認的變更管理類別，應與省級藥品監管部門溝通并達成一致意見后實施，意見不一致的，不得降低變更管理類別。
二十一、持有人是否可以將備案類變更報送藥審中心進行技術審評？
持有人是藥品上市后變更管理類別確認的主體，持有人將技術指導原則中規定為備案類變更升級為審批類變更，報藥審中心進行技術審評的，藥審中心不得拒收，應按照審批類變更的審評審批、檢查檢驗程序執行，按照技術指導原則進行技術審評，持有人按照藥品補充申請收費標準進行繳費。藥審中心不予批準的，應抄送持有人所在地省級藥品監管部門，持有人不得再就同一變更事項向省級藥品監管部門提出備案。
二十二、審批類變更獲得批準后的過渡期如何執行？
對于審批類變更實施的過渡期問題一直是業界關注焦點，即審批類變更獲得批準后，在藥品生產中何時實施。《辦法》公開征求到的意見普遍呼吁設置審批類變更執行的過渡期。為回應業界關切，《辦法》明確除涉及藥品安全性變更之外的審批類變更，允許企業在申報補充申請時承諾變更獲批后實施時間，實施時間原則上不晚于獲得批準后6個月。審批類變更獲得批準后，持有人應嚴格遵守承諾，盡快按照變更后的條件組織生產。
二十三、省級藥品監管部門在藥品上市后變更管理工作中主要發揮什么樣的作用？
做好藥品上市后變更監管，保障人民群眾用藥安全是各級藥品監管部門的共同責任，國家藥監局與各省級藥品監管部門應加強配合，形成監管合力。國家局將加強省級藥品監管部門培訓，細化統一標準，指導各省級藥品監管部門做好藥品上市后變更管理工作。省級藥品監管部門應落實轄區內藥品上市后變更監管責任，根據相關法律法規、規范性文件及技術指導原則細化藥品上市后變更管理工作要求，藥品生產和注冊管理部門應加強配合，互為支撐，將藥品上市后變更管理與日常監管、GMP符合性檢查等工作相結合，確保藥品上市后監督管理工作平穩有序開展。
二十四、備案類變更的工作程序是什么？
對于藥品注冊備案事項管理，應由持有人向藥審中心或省級藥品監管部門備案。備案部門應自備案完成之日起5日內在備案系統中將有關備案信息提交國家藥監局信息中心，信息中心將相關備案信息在國家藥監局官方網站公示。
《辦法》同時對省級藥品監管部門提出了工作要求，省級藥品監管部門應加強監管，根據備案變更事項的風險特點和安全信用情況，自備案完成之日起30日內完成對備案資料的審查，必要時可實施檢查與檢驗。藥審中心相關工作具體要求另行制定發布。
二十五、備案的法律意義是什么？
根據我國法律規定和國務院規定，備案不屬于行政許可，不存在許可類備案，《辦法》規定的備案均為告知性備案，由持有人對備案事項負主體責任。
二十六、備案時限是多少？
備案不是行政許可，持有人按照備案資料要求提交資料進行備案，提交備案資料后即完成備案。
二十七、藥品同時發生審批類和備案類關聯的變更時，應如何申報？
藥品同時發生審批類和備案類關聯的變更，或備案類變更是以審批類變更獲得批準為前提時，持有人可以將審批類變更和備案類變更合并申報藥審中心進行技術審評，備案類變更需按照藥品補充申請收費標準繳費。藥審中心應按照審批類變更的審評審批、檢查檢驗程序執行，按照技術指導原則要求進行技術審評，技術審評時限按照《藥品注冊管理辦法》第96條執行。持有人也可單獨就審批類變更向藥審中心提出補充申請，獲得批準后，再就備案類變更向省級藥品監管部門或藥審中心提出備案。
二十八、備案類變更公示后，是否給持有人核發相關憑證？
備案完成后，備案變更的有關信息將在5日內在國家藥監局官方網站公示。持有人可以自行查詢公示內容，涉及藥品批準證明文件及其附件載明的信息變更的，公示內容與藥品批準證明文件配合使用。
二十九、綜合《辦法》全文，與藥品注冊事項變更內容相比藥品生產監管變更事項似乎內容較少，是如何考慮的？
藥品上市后變更包括藥品注冊事項變更和藥品生產監管事項變更，《辦法》規定的變更管理原則適用于藥品全生命周期管理中的變更，具體內容主要明確了藥品注冊變更事項，涉及的藥品生產監管事項變更僅規定了與注冊變更事項密切相關的藥品生產場地變更，對于其他如空調系統、水系統等變更按照《藥品生產監督管理辦法》《藥品生產質量管理規范》等相關規定實施，《辦法》中不再贅述。
三十、《辦法》第23條規定具體是如何考慮的？
國家藥監局一直以來對藥品上市后變更嚴格監管，嚴厲打擊藥品上市后非法變更，在再注冊工作中也明確了涉及工藝變更的工作要求。2010年8月13日《關于藥品再注冊審查有關問題處理意見的函》（食藥監注函〔2010〕168號）規定“對再注冊申報工藝與原批準工藝相比發生變更的，若工藝變更不影響藥品質量，請生產企業報省級藥品監管部門備案后，再予再注冊；若工藝變更可能影響藥品質量，請藥品生產企業按照《藥品注冊管理辦法》的相關規定報補充申請，待批準后再予再注冊。”
截至2021年1月5日，國家藥監局官方網站數據庫中有效的國產藥品共156816個，進口藥品共3826個，大部分為獲批5年以上并通過再注冊的藥品。按照前述藥品再注冊的要求，通過再注冊的藥品，其申報工藝合法性已經經省級監管部門審查。對新修訂《藥品管理法》和《藥品注冊管理辦法》實施前，持有人或生產企業按照法定程序申報的工藝變更，不需按照新的變更管理規定及技術要求重新申報，不因新的變更管理規定及技術要求的變化視為非法。
